Premessa

Il periodo pandemico, come ormai è risaputo, ha indotto in maniera dirompente le pubbliche amministrazioni a un ripensamento delle modalità di esecuzione della prestazione lavorativa. I cambiamenti culturali e organizzativi sono stati, dinanzi a una emergenza epidemiologica galoppante, imprevedibili e inevitabili.

Si è aperta pertanto una nuova stagione per lo smart working nella pubblica amministrazione, che contribuirà, in continuità con la fase emergenziale, ad alimentare il processo di trasformazione digitale del pubblico potere, auspicato dal legislatore, e che coinvolgerà necessariamente i processi, le tecnologie e il capitale umano, nell’ottica di un progressivo superamento del modello tayloristico dell’organizzazione del lavoro.

Gli Enti Locali, rappresentando il livello di governo più vicino ai cittadini, costituiscono senz’altro un interessante banco di prova in termini di flessibilità organizzativa. Le necessità dettate dalla pandemia lasciano ora lo spazio alla pianificazione, all’organizzazione di nuovi spazi di lavoro, nell’ambito dei quali si potrà cominciare ad agire per progetti, generando un cambiamento nella leadership dei dirigenti e nelle relazioni con i propri collaboratori, che possano essere maggiormente improntate sulla fiducia reciproca e generare un maggior senso di responsabilità e appartenenza all’organizzazione.

La normativa Pre-Covid 19

La disciplina del lavoro agile, inteso quale strumento pensato per garantire ai prestatori di lavoro subordinato il c.d. work-life balance e il “benessere organizzativo” ha fatto ingresso per la prima volta nell’ordinamento italiano con la Legge n. 81 del 2017 recante le “Misure per la tutela del lavoro autonomo non imprenditoriale e misure volte a favorire l’articolazione flessibile nei tempi e nei luoghi del lavoro subordinato”, che, all’articolo 18 si preoccupa di darne una compita definizione: “il lavoro agile (o smart working) è una modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato caratterizzato dall’assenza di vincoli orari o spaziali e un’organizzazione per fasi, cicli e obiettivi (…) che aiuta il lavoratore a conciliare i tempi di vita e lavoro, e, al contempo, favorire la crescita della sua produttività”.

Il comma 2 dell’articolo 18 della legge n. 81/2017 prevede che «il datore di lavoro è responsabile della sicurezza e del buon funzionamento degli strumenti tecnologici assegnati al lavoratore per lo svolgimento dell’attività lavorativa»

All’indomani dell’entrata in vigore della disciplina sul lavoro agile, che al comma 3 dell’articolo 18 della legge cit. ha previsto che le disposizioni sullo smart working si applicano, in quanto compatibili, anche ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del DecretoLgs. n. 165/2001 secondo le direttive emanate anche ai sensi dell’articolo 14 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e fatta salva l’applicazione delle diverse disposizioni specificamente adottate per tali rapporti, l’INAIL con la circolare n. 48/2017, ha esteso ai lavoratori in smartworking, la tutela prevista in caso di infortuni e malattie professionali anche per le prestazioni rese all’esterno dei locali aziendali e nel tragitto tra l’abitazione ed il luogo prescelto per svolgere la propria attività.

Lo smartworking nella fase emergenziale

L’avvento improvviso della pandemia ha indotto le pubbliche amministrazioni a mettere da parte la finalità del lavoro agile quale fattore motivante teso a generare soddisfazione per il dipendente pubblico, dando invece risalto a due necessità fondamentali: da un lato, infatti, lo smartworking è stato non solo strumento di relazione tra  le pubbliche amministrazioni e il cittadino e di garanzia di continuità del servizio pubblico ma anche di presidio della sicurezza dei lavoratori, i quali, nell’ambito del processo di digitalizzazione della macchina burocratica, messo già in cantiere da qualche anno, hanno assistito a un estemporaneo mutamento della modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, avulsa da confini spaziali e temporali e improntata sempre più su progetti e obiettivi.

Infatti con il DecretoLegge 17 marzo 2020 n. 18 convertito con Legge 24 aprile 2020 n. 27, il lavoro agile diviene la modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa. All’articolo 87, recante Misure straordinarie in materia di lavoro agile e di esenzione dal servizio e di procedure concorsuali, era previsto che le pubbliche amministrazioni dovessero limitare la presenza del personale negli uffici e assicurare esclusivamente le attività ritenute indifferibili e richiedenti necessariamente la presenza sul luogo di lavoro, anche in ragione della gestione dell’emergenza; era prevista, inoltre, la sospensione degli accordi individuali e degli obblighi informativi di cui agli articoli 18-23 della legge 22 maggio 2017, n. 81. Ove non sia stato possibile ricorrere all’adozione del lavoro agile, le amministrazioni hanno utilizzato gli strumenti delle ferie pregresse, del congedo, della banca ore, della rotazione e di altri analoghi istituti, nel rispetto della contrattazione collettiva, oltre che, in extrema ratio, avvalersi dell’istituto dell’esenzione dal servizio.

Occorre precisare che con il comma 306 della Legge 197/2022, il Legislatore ha previsto la proroga sino al 31 marzo 2023 della possibilità per i lavoratori fragili di svolgere in via ordinaria la propria prestazione lavorativa in modalità agile, mentre il diritto di accesso al lavoro agile per i genitori di figli minori di 14 anni che pertanto dal 1° gennaio 2023 possono accedere al lavoro agile secondo le regole ordinarie previste dalla Legge n. 81 del 2017.

Il Piano Organizzativo del Lavoro Agile (POLA)

L’articolo 14 comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124, come modificato dal Decreto Legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con modificazioni dalla Legge n. 77 del 2020, prevede l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di redigere il Piano Organizzativo del Lavoro Agile (POLA) quale parte integrante del Piano della Performance, da adottare entro il 31 gennaio di ogni anno, divenendo pertanto un vero e proprio strumento di programmazione del lavoro.

In caso di mancata adozione del POLA, il legislatore prevede che il lavoro agile debba applicarsi ad almeno il 30 per cento dei dipendenti (Articolo 14 comma 1 Legge 124 del 2015). La frattura rispetto al passato consiste dunque nel superamento del lavoro agile concepito in una visione sperimentale e teso a favorire il benessere organizzativo.

La fase intermedia del lockdown aveva visto assurgere il lavoro agile a modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa, con le eccezioni previste per tutte quelle ipotesi nelle quali, la presenza in sede del dipendente era necessaria.

Gli Enti Locali, in ragione della peculiare autonomia organizzativa, oltre che dell’eterogeneità strutturale che li contraddistingue, se durante la fase emergenziale hanno dovuto procedere a una ricognizione di tutti i servizi che dovevano necessariamente essere resi in presenza in quanto ritenuti indifferibili e incompatibili con la prestazione lavorativa resa in modalità agile, si trovano adesso a dover programmare e mappare la totalità dei processi nei quali sono coinvolti e chiamati all’esercizio del potere.

Tutto ciò alla luce di una severa analisi delle misure organizzative, degli strumenti tecnologici e di adeguati percorsi formativi del personale da mettere in atto. Il lavoro agile diventa pertanto uno strumento di valutazione della performance e di raggiungimento degli obiettivi, nonché dell’impatto globale sull’intera compagine organizzativa in termini di aumento di produttività, efficacia ed economicità.

Il Lavoro a Distanza nel nuovo CCNL Funzioni Locali 2019/2021

Il Patto Nazionale per il Lavoro Pubblico siglato il 10 marzo 2021, ha segnato un passaggio cruciale per il lavoro agile, attraverso una decisiva transizione dalla fase emergenziale a una strategia post-pandemica da programmare nel lungo termine, con l’auspicio dell’inserimento di una compiuta disciplina all’interno dei contratti collettivi nazionali.

Con il nuovo CCNL Funzioni Locali 2019/2021, firmato il 16 novembre 2022, con l’introduzione del Titolo IV, rubricato Lavoro a distanza, il legislatore ha inteso affidare alla contrattazione collettiva la disciplina del lavoro agile e da remoto.

Gli Enti Locali, nell’ambito dei rispettivi regolamenti organizzativi, condivisi con le parti sociali, in perfetta aderenza con la riserva di legge relativa di cui all’articolo 97 della Costituzione, potranno disciplinare tale modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, sulla base di un accordo individuale e volontario, previa ricognizione delle attività che possono essere espletate in modalità agile, assicurando comunque che la prevalenza dell’attività prevista contrattualmente venga svolta in sede.

L’accordo individuale viene stipulato per iscritto, sulla base della disciplina di cui agli artt. 19 e 21 della legge n. 81/2017 e in armonia con le disposizioni della contrattazione collettiva di comparto.

A partire dal 15 novembre 2017, sul portale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali è disponibile una piattaforma informatica per la trasmissione degli accordi individuali per il lavoro agile.

L’accordo contiene le condizioni di svolgimento della prestazione lavorativa al di fuori della sede lavorativa, nonché l’esercizio del potere direttivo spettante in capo al datore di lavoro.

All’articolo 64 del CCNL (che riprende i contenuti di cui alla Legge n. 81 del 2017) si prevede che «fermo restando quanto previsto dall’Articolo 5 (Confronto), l’amministrazione individua le attività che possono essere effettuate in lavoro agile. Sono esclusi i turni in turno e quelli che richiedono l’utilizzo costante di strumentazioni non remotizzabili». Tale inciso è meritevole di riflessione e di confronto rispetto all’impostazione data dal legislatore emergenziale: mentre in quest’ultimo caso, era richiesto all’ente di compiere una ricognizione di tutte le prestazioni  indifferibili da rendere in presenza, anche al fine di fronteggiare l’emergenza, il contratto collettivo prevede una procedura inversa, prescrivendo al datore di lavoro l’individuazione di tutte le mansioni che possono essere svolte in smartworking, e, introducendo una clausola quasi a fattispecie aperta, prevedendo il regime di esclusione per le prestazioni da rendere in presenza, ove non siano disponibili strumentazioni informatiche che ne consentano l’erogazione da remoto.

L’accordo individuale può avere una durata limitata nel tempo ed essere agganciato a un progetto specifico, motivo per cui il lavoro agile fa il proprio ingresso tra i parametri di valutazione nel conseguimento degli obiettivi di performance.

Sono previste fasce di contattabilità, durante le quali il lavoratore può essere contattato telefonicamente e via maiLegge Tali fasce coincidono con quelle dell’orario medio giornaliero di lavoro e sono strutturate in modo da assicurare il work-life balance del dipendente.

Le fasce di contattabilità non ostano alla fruizione dei permessi orari già previsti dalla legge e dai vigenti CCNLegge

Il lavoratore in smartworking è tenuto al rispetto di una serie di doveri nei confronti del proprio dirigente:

1. In caso di malfunzionamento dei sistemi informatici, che rendano impossibile e/o difficoltosa l’esecuzione della prestazione lavorativa in modalità agile, è tenuto a darne tempestiva comunicazione al proprio dirigente;
2. Per sopravvenute esigenze di servizio, da comunicare con un congruo preavviso, egli è tenuto a rientrare nella sede di lavoro;

Il dipendente, inoltre, ha diritto alla disconnessione negli orari diversi da quelli ricompresi nelle fasce di contattabilità.

L’accordo disciplina altresì:

1. le modalità di svolgimento della prestazione lavorativa al di fuori della sede abituale di lavoro, prevedendo l’indicazione specifica delle giornate lavorative da svolgere in presenza e a distanza;
2. le modalità di recesso, che dovrà essere motivato se esercitato dal datore di lavoro, entro un termine non inferiore a 30 giorni salve le ipotesi previste dall’Articolo 19 della Legge 81 del 2017;
3. i tempi di riposo del lavoratore, che non potranno essere inferiori rispetto a quelle previste per lo svolgimento dell’attività lavorativa in presenza;
4. le modalità di esercizio del potere direttivo e di controllo del datore di lavoro sulla prestazione resa all’esterno dei locali dell’ente, nel rispetto di quanto disposto dall’articolo 4 della Legge n. 300/1970;
5. l’impegno del lavoratore ad adempiere alle prescrizioni contenute nell’informativa sulla salute e sicurezza sul lavoro agile, consegnata dal datore di lavoro al’atto della sottoscrizione dell’accordo.

Ciascuna delle parti può recedere dall’accordo in qualunque momento e senza preavviso.

L’articolo 63 comma 3 del nuovo CCNL, riprendendo quanto stabilito dall’articolo 20 della Legge n. 81 del 2017, prevede che il lavoratore che svolge la prestazione in modalità di lavoro agile, fatti salvi gli istituti contrattuali non compatibili con la modalità a distanza, conserva gli stessi diritti e obblighi nascenti dal rapporto di lavoro in presenza, ivi incluso il diritto ad un trattamento economico non inferiore a quello complessivamente applicato nei confronti dei lavoratori che svolgono le medesime mansioni esclusivamente all’interno dell’amministrazione.

Il nuovo CCNL, all’articolo 67, presta attenzione anche all’aspetto della “formazione agile”, che rappresenta un indispensabile strumento di supporto per il dipendente in smartworking. Diviene fondamentale assicurare lo sviluppo di competenze non solo in termini di hard skills (acquisizione di nuove competenze digitali) ma anche di soft skills. Queste ultime consentiranno al lavoratore di rafforzare l’autonomia nei processi decisionali, l’accountability, la collaborazione e la condivisione di informazioni all’interno dei team di lavoro.